Die Gesundheitsreform 2000 war nicht nur für Gesundheitspolitiker aller Parteien ein Großprojekt, sondern auch für Interessenvertreter aus den unterschiedlichsten Lagern der Gesundheitsversorgung, sei es nun auf der Leistungserbringungs- oder auf der Finanzierungsseite. Aber mit dieser Reform ist die Arbeit nicht erledigt. Medizinisch-technischer Fortschritt, demographische Strukturveränderungen und die gestiegenen Erwartungen der Bevölkerung machen auch künftig die Suche nach dem richtigen Weg auf dem Gesundheitssektor nötig.
Lobbyismus notwendig zum Funktionieren der Demokratie
Der politische Willensbildungs- und Entscheidungsprozess in Deutschland erfordert die Interessenartikulation derjenigen, die von dem daraus resultierenden staatlichen Handeln im Ergebnis betroffen sind. Tatkräftige Interessenwahrnehmung ist deshalb auch Kennzeichen einer funktionierenden Demokratie. Allerdings findet sie ihre Grenze dort, wo Fragen des Allgemeinwohls angesprochen sind. Hierfür sind letzten Endes allein die parlamentarischen Gremien zuständig.
Das Wirken der Verbände gründet sich dabei prinzipiell auf die Garantie der Vereinigungs- und Meinungsfreiheit des Grundgesetzes. Wegen des unbestrittenen Sachverstandes der Verbände holen Bundesministerien bei der Vorbereitung von Gesetzen deren Stellungnahmen ein. Die entsprechenden Ausschüsse des Bundestages hören sich ,,sachverständige Interessenvertreter und andere Auskunftspersonen" an (Hearing). Die Verbände werden dabei in einer offiziellen Lobbyliste geführt. Ein eingespieltes, für jedermann sichtbares Verfahren, könnte man meinen. Allerdings: So einfach ist die Sache nicht.
Man muss laut rufen wie bei der Börse, um sein Anliegen zu vertreten.
Der von allen gewünschte politische und wirtschaftliche Erfolg verlangt Selbstbehauptung. Doch nur derjenige, der sich hörbar zu Wort meldet, kann auf sich aufmerksam machen. Man muss laut rufen wie bei der Börse, um sein Anliegen zu vertreten. Die sich zu Wort melden werden um so eher gehört, wenn eine Organisation dahinter steht, die aufgrund ihrer Mitgliederzahl und Finanzkraft sowie durch die berufliche Reputation der Vertretenen gesellschaftlich angesehen ist.
Lobbyismus - ein kompliziertes Geschäft
Zunächst ist es Aufgabe eines Lobbyisten, sich auf seinem Gebiete sachkundig zu machen. Die geistige Durchdringung oft hochkomplexer politischer Sachzusammenhänge versetzt den Lobbyisten in den Stand, seine Klientel sachgemäß zu unterrichten.
Im Gegenzug sind die Interessen des eigenen Verbandes aufzunehmen, zu verarbeiten und zu bündeln. Die Formulierung der Verbandspolitik erfordert dabei das Geschick, diese für den allgemein politischen Gebrauch ,,sprachfähig" zu machen. Nach interner Abstimmung und Akzeptanz des Standpunktes wird dieser in die Gesellschaft und den politischen Raum „kommuniziert“ um eine Rückkopplung zur Feinabstimmung zu erreichen.
„Die Gefahr einer Abwanderung von Mitgliedsverbänden aus Dachorganisationen der Wirtschaft wächst ständig.“
Grundsätzlicher Pluralismus, dezentrale Entscheidungsstrukturen bei steigender Komplexität der meisten Sachverhalte und den damit verbundenen zunehmenden kognitiven Anforderungen lassen den Lobbyismus zu einem anspruchsvollen Geschäft werden, das durch die zunehmende Konkurrenz der Interessenverbände untereinander weiter erschwert wird. Manche sehen die Spitzenorganisationen in der Zukunft vor weitere Herausforderungen gestellt: Die Gefahr einer Abwanderung von Mitgliedsverbänden aus Dachorganisationen der Wirtschaft wächst ständig.
Des weiteren ist der Kreis der potentiellen Entscheidungsträger und Multiplikatoren ausufernd umfangreich. Nicht nur die Parteien, Fraktionen und die vorbereitende Exekutive sind anzusprechen, sondern auch Universitäten und Forschungseinrichtungen sowie die ebenfalls tangierten Verbände im eigenen Einzugsbereich. Hinzu tritt der europäische Bereich.
Der Markt der politischen Kommunikation hält für alle in etwa die gleichen Mittel bereit. Ob regierungsamtliche Presse- und Öffentlichkeitsarbeit in Rede steht, die Unterrichtung durch Fraktionen oder einzelne Abgeordnete. Oder eben die Darstellung der Verbandspolitik zum Zweck des Lobbying: Pressemitteilungen, Faltblätter, Briefe an Entscheidungsträger, größere Veranstaltungen, Besuche, Arbeitsessen und dergleichen mehr zeigen die Bandbreite der kommunikativen Möglichkeiten. Auf diese Weise kann sich über längere Zeit der Lobby-Tätigkeit ein tragfähiges Fundament herausbilden, so dass Informationen nicht nur aufgenommen, sondern auch verstanden werden.
„Glaubwürdigkeit im Lobby- und politischen PR-Geschäft kann jedenfalls gar nicht hoch genug eingeschätzt werden.“
Von dort ist es allerdings noch ein weiter Weg, bis die dargereichten Informationen ihre Wirkung entfalten können - wenn überhaupt ein Effekt erzielt wird. Das Expertenwissen soll aber nicht nur reaktiv zur Geltung kommen, sondern wenn möglich Dinge schon in Gang setzen (agenda setting). Dies ist durchaus zu begrüßen, wenn lediglich die vorbereitende Bestellung eines Plafonds gemeint ist. Mit Vorsicht wäre aber die Methode des ,,spin doctoring zu betrachten. Damit ist der Versuch gemeint, kurzfristig Schlagzeilen zu produzieren, auch wenn dies möglicherweise langfristig schadet. Glaubwürdigkeit im Lobby- und politischen PR-Geschäft kann jedenfalls gar nicht hoch genug eingeschätzt werden.
Pluralistische Verbandsvielfalt im Gesundheitswesen
Die Organisation von Interessen, die sich zur Durchsetzung und Wahrung bestimmter Ziele in der Politik zusammenschließen, ist in einer pluralistisch verfassten Demokratie wie der deutschen notwendig und legitim. Interessenverbände und deren politisches Handeln sind sozusagen ein Kennzeichen unseres politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesses. Neben anderen zentralen Bereichen der Wirtschafts- und Sozialpolitik betrifft das vor allem auch den Bereich der Gesundheitspolitik und das Zusammenwirken der im Gesundheitswesen aktiven Akteure.
Der generelle Trend zur Dienstleistungsgesellschaft hat dabei in den letzten Jahren auch das Spektrum der Verbände nachhaltig verändert; traditionelle Gruppen des primären und sekundären Sektors leiden unter massiven Mitgliederverlusten oder verschwinden ganz von der Bildfläche, wahrend eine Vielzahl dienstleistungsorientierter Organisationen neu entstanden sind. 70 Prozent aller Verbände stammen nach einer neueren Untersuchung aus dem tertiären Sektor.
Das Gesundheitswesen kennt die Verbandsinteressen der Krankenkassen und ihrer Mitglieder, der Versicherten, und die Interessen der Leistungsträger, die sich etwa in den Berufsverbänden der Ärzte und Zahnärzte oder der Apotheker, den Verbänden der Pharmaindustrie oder sonstiger Heil- und Hilfsmittelanbieter zusammen geschlossen haben.
Die ärztlichen und zahnärztlichen Standesvertretungen spielen in diesem Konzert eine nicht unerhebliche Rolle. In der Lobbyliste des Deutschen Bundestages können über 60 Organisationen der Sparte ,,Medizinisches Personal zugeordnet werden, darunter 30 Ärzteverbände - von spezialisierten Berufsverbänden bis hin zu Großorganisationen wie dem Hartmann- oder Marburger Bund. Unter Einschluss der wissenschaftlich-medizinischen Fachgesellschaften ist die Zahl ärztlicher Berufsorganisationen noch weit höher anzusetzen. Die organisierte Ärzteschaft stellt mit ihrer Vielzahl von Standesorganisationen also eine pluralistische Verbandsvielfalt dar, die auch in den aktuellen Diskussionen über die Reform des Gesundheitswesens zu durchaus unterschiedlichen Positionsbestimmungen geführt hat.
Professionelle Strukturen und Arbeitsabläufe erforderlich
Von ihrer geschichtlichen Entwicklung her sind die deutschen Verbände traditionell meist noch einheitlich organisiert, gemäß dem Grundsatz, Interessen nach Möglichkeit in einer Quasi-Monopolorganisation einheitlich zur Geltung zu bringen. Ein Trend zur Pluralisierung und zur Steigerung des zwischenverbandlichen Wettbewerbs durch Gründung von Konkurrenzorganisationen ist jedoch unübersehbar. Dies scheint eine Entwicklung zu sein, die aus der schwindenden Akzeptanz quasimonopolistischer Spitzenorganisationen folgt und die alle deutschen Verbände und vor allem die Spitzenorganisationen mit ihrem Anspruch umfassender Interessenrepräsentanz vor große Herausforderungen stellt.
„Dies scheint eine Entwicklung zu sein, die aus der schwindenden Akzeptanz quasimonopolistischer Spitzenorganisationen folgt und die alle deutschen Verbände und vor allem die Spitzenorganisationen mit ihrem Anspruch umfassender Interessenrepräsentanz vor große Herausforderungen stellt.“
Die innerverbandliche Solidarität der Mitglieder sowie ein nach außen einheitliches Auftreten bei der Durchsetzung von Aktionen und Beschlüssen ist jedoch nach wie vor von entscheidender Bedeutung für Erfolg oder Misserfolg der Verbandspolitik. Jeder Verband ist in entscheidendem Maße auf die möglichst breite Zustimmung seiner Mitglieder angewiesen. Dies setzt sowohl in fachlicher als auch in kommunikativer Hinsicht professionelle Strukturen und Arbeitsabläufe innerhalb einer Interessenorganisation voraus.
Die erfolgreiche Propagierung von Interessen nach außen ist ohne inneren Zusammenhalt und einheitliches Auftreten absolut unmöglich. Gerade auch im Rahmen der lobbyistischen Begleitung des Gesundheitsreformgesetzes 2000 in diesem Jahr ist dieses Prinzip wieder anschaulich vor Augen geführt worden.
Um als Interessenverband auf dem ,,Markt der politischen Kommunikation" und im Konzert mit den anderen organisierten Interessen bei der politischen Durchsetzung erfolgreich zu sein, gilt es grundsätzlich, in zwei Richtungen aktiv zu sein: Für den verbandsinternen Entscheidungsprozess sind einerseits möglichst viele relevante Informationen zu sammeln, andererseits ist es erforderlich, die relevanten Zielgruppen über die eigenen Interessen, Vorstellungen und Forderungen nach außen zu informieren.
Dazu bedarf es einer hohen Professionalität im Sinne von fachlicher und kommunikativer Kompetenz. Integrität und Seriosität, ökonomisches Denken und politisches Einfühlungsvermögen sind wesentliche Voraussetzungen für eine wirksame Lobbytätigkeit.
Erfolgreiche Interessenvertretung braucht langfristige Stabilität
Über die Zeit hinweg führt erfolgreiche Interessenvertretung zu stabilen Beziehungsmustern zwischen allen Beteiligten, nicht zuletzt deshalb, weil Lobbyisten auch als wichtige Vermittler von Fachinformationen für den politischen Entscheidungsprozess häufig unentbehrlich sind. Als sachkundige Experten mit ihrem Wissen sind sie meist gesuchte Gesprächspartner, weil sie die Informationsbasis der Politik verbessern helfen. Dieses Expertenwissen in die Politik und damit auch in die Öffentlichkeit hineinzutragen, ist somit eine der Hauptaufgaben der Lobby. Dies wird aber nur dann gelingen, wenn Ziele und Vorstellungen auf das allgemeine Meinungsumfeld abgestimmt sind und der Konsens mit der Politik und der öffentlichen Meinung gesucht wird. Darunter ist jedoch keineswegs eine lediglich passive Anpassungshaltung zu verstehen, sondern eine langfristig angelegte Strategie, die Grundströmungen aufnimmt, wenn möglich verstärkt oder selbst in Gang setzt.
„... Expertenwissen in die Politik und damit auch in die Öffentlichkeit hineinzutragen, ist somit eine der Hauptaufgaben der Lobby.“
Für all dies ist ein stringenter verbandspolitischer Leitfaden notwendig, der mit den gängigen Instrumenten der Presse- und Öffentlichkeitsarbeit transportiert werden kann. Eine bloße Pressearbeit bleibt aber wirkungslos, wenn sie nicht innovative und zielgerichtete Ansätze als Basis hat. Von besonderer Bedeutung ist hierbei die direkte Kommunikation mit den zuständigen Entscheidungsträgern in Politik und Verwaltung, in den Verbandsgremien anderer Leistungserbringer, mit den Organisationen der gesetzlichen Krankenkassen und mit den auf die gesundheitspolitischen Themen spezialisierten Vertretern der Medien.
Die politischen Auseinandersetzungen der zurückliegenden Jahre um die verschiedenen Gesundheitsreformgesetze, wie auch das der Gesundheitsreform 2000 haben Funktion, Bedeutung und Einflussmacht der organisierten Interessen im Gesundheitswesen deutlich gemacht. Die Verbände sammeln, filtern und bündeln die unterschiedlichen Einzelinteressen ihrer Mitglieder und formulieren daraus konkrete Forderungen und Aussagen. Danach beginnt dann der entscheidende und meist schwierigste Teil, nämlich die Durchsetzung der Ziele sowohl gegenüber anderen Interessengruppen als auch gegenüber den politischen Entscheidungsträgern in Parlament, Regierung und Verwaltung.
Dabei steht ihnen ein vielfältiges Spektrum von Instrumenten zur Verfügung, mit denen sie an die Adressaten ihrer Einflussversuche herantreten. Diese reichen von Pressekonferenzen und -gesprächen über persönliche Gespräche, Publikationen, Vorträge, die Bereitstellung von Informationsmaterial, Veranstaltungen und Ausstellungen bis hin zu Hearings in den parlamentarischen Entscheidungsprozessen.
Den Verbänden des Gesundheitswesens geht es sowohl um gesundheitspolitische Ziele als auch um die Wahrnehmung und Sicherung wirtschaftlicher Interessen. Die Einflussnahme erfolgt dabei primär über die Kontakte zu den Abgeordneten in den Parlamenten und den relevanten Ausschüssen sowie zu den jeweiligen Ministerien im Rahmen von Anhörungen und fachlichen Stellungnahmen, Empfehlungen und Gutachten zu den Gesetzentwürfen.
Neue Herausforderungen durch zunehmende Komplexität
Infolge der enormen finanziellen Bedeutung des Gesundheitswesens ist die Arbeit der relevanten Interessenverbände immer wichtiger geworden. Gleichzeitig wurde sie aber auch schwieriger und komplizierter. Nicht nur die Heterogenität der beteiligten Akteure hat dazu beigetragen, sondern auch die Tatsache, dass die staatlichen Regulierungsversuche im Gesundheitswesen enorm zugenommen haben.
Gesellschaft und Politik sind stets aufs Neue mit Herausforderungen konfrontiert, die rechtzeitig erkannt und in die Verbandspolitik integriert werden müssen. Der wirtschaftliche Erfolg oder Misserfolg im Gesundheitswesen, gerade auch der freiberuflich tätigen Ärzte und Zahnärzte hängt in immer stärkeren Maße unmittelbar von politischen Entscheidungen, Rahmenbedingungen, Trends sowie dem politischen Umfeld und Klima im allgemeinen ab.
Die immer wiederkehrenden Reformversuche im Gesundheitswesen verlangen nach einer ebenso ständigen wie intensiven Beobachtung der politischen Entwicklungen. Solche existentiellen Entwicklungen möglichst weitgehend mit zu beeinflussen, ist das legitime Anliegen der gesundheitspolitischen Akteure. Dies gilt für die Ärzte und Zahnärzteschaft genauso wie für die Arzneimittelindustrie, die Apotheker und die Medizinprodukteindustrie auf der Leistungserbringerseite und für die Kassen auf der Finanzierungsseite. Lobbying ist daher heute ebenso wichtig wie Erfolge im Bereich der Produktinnovationen oder des Marketings. Dies alles gilt heute auch nicht mehr nur im nationalen Maßstab, sondern ebenso für Entwicklungen im europäischen und internationalen Raum.
„Lobbying ist daher heute ebenso wichtig wie Erfolge im Bereich der Produktinnovationen oder des Marketings.“
Die zunehmende Pluralität der Gesellschaft hat dazu geführt, dass die Informations- und Entscheidungsprozesse komplexer, unübersichtlicher und daher schwerer einschätzbar geworden sind. Die Ansprache möglichst vieler relevanter Entscheidungsträger ist daher für eine wirksame Einflussnahme unabdingbar. Dies ist jedoch nur bei gezieltem und konzentriertem Einsatz der Verbandsressourcen möglich.
Zu den Zielgruppen gehören dabei nicht nur Politiker und Parteien, Bundesregierung und die Opposition im Bundestag, sondern auch die Länderparlamente und -regierungen, die regionalen und lokalen politischen Institutionen, Gesundheitsbehörden, Universitäten und Forschungseinrichtungen, Patientenverbände und Selbsthilfeeinrichtungen. Darüber hinaus will die europäische Dimension der Politik bei allen Verbandsinteressen berücksichtigt sein: Immer mehr Entscheidungen auch im sozialpolitischen Bereich fallen bei den Institutionen der europäischen Ebene an (EU- Kommission, Europaparlament, Europäischer Gerichtshof).
Eine sachorientierte, frühzeitige und umfassende Einflussnahme der Betroffenen ist daher ein wesentlicher Bestandteil jeglicher verbandspolitischen Verantwortung. Die Interessenvertretung muss in hohem Maße auf das gesamte Verbandsmanagement konzentriert sein und darf nicht mehr nur ein Anliegen der zuständigen und darauf spezialisierten Arbeitseinheiten sein.
Dies gilt vor allem deshalb, weil es in immer stärkerem Maße nicht nur auf reaktives Verhalten ankommt, sondern vielmehr darauf, sich initiativ um den systematischen Auf- und Ausbau von günstigen Rahmenbedingungen und der Schaffung des für die eigene Arbeit notwendigen Handlungsspielraums zu bemühen. Schnelles und flexibles Reagieren auf neue und zum Teil überraschende Entwicklungen sind für das Durchsetzen der eigenen Position unbedingt erforderlich.
