EU-Kommission startet Lobby-Register

Fast drei Jahre nahm es in Anspruch, seit EU-Kommissionsvizepräsident Siim Kallas in einer Rede erstmals die Transparenz-Initiative vorstellte. Im Folgejahr nahm die EU-Kommission das Grünbuch über die europäische Transparenz-Initiative an. Die wichtigste Botschaft darin lautete: „Die Öffentlichkeit hat ein Recht darauf, Bescheid zu wissen.“ Kallas: „Lobbyarbeit hat durchaus ihre Berechtigung. Da das Phänomen aber zunimmt, müssen wir für Transparenz sorgen und darüber informieren, wen die Lobbyisten vertreten, welche Ziele sie verfolgen und wie sie finanziert werden.“

Laut Sim Kallas stehe Europa diese Art der Transparenz sehr gut, arbeiteten derzeit etwa 15.000 Lobbyisten in Brüssel (Berater, Anwälte, Verbände, Unternehmen und NGOs). Sie alle versuchten, Einfluss auf die Politikgestaltung und insbesondere auf Kommission und Europaabgeordnete auszuüben. Nach Schätzungen der Kommission verfügen etwa 2.600 Interessengruppen über ein ständiges Büro in Brüssel. Ihre jährlichen Einkünfte beliefen sich auf 60 bis 90 Millionen Euro. Dies nahm Kallas zum Umstand, die Idee einer Initiative für mehr Transparenz vorzustellen. Dabei sollten drei Schwerpunkte im Vordergrund stehen: Rechenschaftspflicht in Bezug auf EU-Finanzen, persönliche Integrität und Unabhängigkeit der EU-Institutionen und Kontrolle von Lobbying-Aktivitäten. Basis dieser Initiative sollte ein Kodex sein, dessen Bindungskraft überprüf- und einklagbar ist.

Als Ergebnis öffentlicher Konsultationen auf Basis des Grünbuchs stand der „Kodex für Interessenvertreter in Brüssel“, dessen Anerkenntnis Grundlage des Eintrags in ein öffentliches Register ist. Dieses Register wiederum ermögliche, so die EU-Kommission, Partizipation der Vertreter sowie Kontrolle durch Transparenz. Alle Beteiligten, die Tätigkeiten ausüben, „mit denen auf die Politikgestaltung und den Entscheidungsprozess der europäischen Organe und Einrichtungen Einfluss genommen werden soll“, sind aufgefordert, sich in das Register einzutragen und bestimmte Informationen offen zulegen. Siim Kallas stellt den Kodex als Dreh- und Angelpunkt heraus: „Neu an dieser Sache ist, dass alle Lobbyisten sich nach demselben Kodex richten und dabei akzeptieren, dass ihr Einhalten dieses Kodexes einer unabhängigen Überprüfung unterzogen, durchgesetzt und dass seine Missachtung sanktioniert werden kann.“

Verhaltenskodex

Bei der Eintragung in das Register erklären Organisationen und Einrichtungen ihre Bereitschaft, diesen Kodex oder einen fachspezifischen Kodex mit vergleichbaren Regeln zu achten. Ein fachspezifischer oder eigener Kodex darf, laut Kommission, nicht hinter dem offiziellen zurückbleiben und mit Eintragung der Kommission zur Verfügung gestellt werden. Der Verhaltenskodex regelt dabei zahlreiche Fragen, die während der Konsultation aufgeworfen wurden: So sind die in Rede stehenden Tätigkeiten, Organisationen und Einrichtungen eindeutiger definiert als in der Ursprungsversion. Gleichzeitig führt der Kodex ein Überwachungs- und Durchsetzungsverfahren ein.

Die „Interessenvertretung“ der „Interessenvertreter“

Grundsätzlich fallen unter den Begriff der Interessenvertretung all diejenigen Tätigkeiten, die bereits im Grünbuch als Einflussnahme auf „Politikgestaltung und den Entscheidungsprozess der europäischen Organe und Einrichtungen“ umschrieben sind. Ausdrücklich nicht darunter fallen Tätigkeiten der Rechts- oder sonstiger rein fachlicher Beratung, Tätigkeiten der „Sozialpartner als Akteure im sozialen Dialog (Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände)“, wenn diese Tätigkeiten ihrem durch Verträge zugewiesenen Auftrag entsprechen, und gewissermaßen reaktive Tätigkeiten, die auf ein Ersuchen der Kommission zurückgehen. Im Mittelpunkt der Eintragung stehen Aktivitäten mit direktem interessenvertreterischem Bezug zur Kommission oder anderen Institutionen der Europäischen Union.

Hingegen fällt der typische Einzelkämpfer nicht unter diese Definitionen: „Die Aufforderung zur Eintragung richtet sich nicht an Einzelpersonen, sondern nur an Organisationen und Einrichtungen, die wie beschrieben Lobbyarbeit leisten“, teilt die Kommission in der finalen Vorlage „Europäische Transparenz-Initiative, Rahmen für die Beziehungen zu Interessenvertretern (Register und Verhaltenskodex)“ mit.

Überwachungs- und Durchsetzungsverfahren

In sieben Regeln erfasst der Kodex klare Verhaltensnormen, zu deren Einhaltung sich der Eintragende verpflichtet. Die Kommission selbst wird eingreifen, wenn sie nachweisen kann, dass gegen die Regeln verstoßen wurde. Gleichzeitig obliegt es der Öffentlichkeit, im Falle mutmaßlicher Verstöße Beschwerde bei der Kommission einzulegen. Als Verstoß wird beispielsweise die Eintragung „falscher oder irreführender Informationen in das Register“ verstanden. Sanktioniert werden können Verstöße durch vorübergehende Streichung oder finale Löschung aus dem Register.

Vorteile der Registrierung

Die Registrierung ist keine Akkreditierung, weswegen konkrete Privilegien mit der Eintragung nicht verbunden sind. Klar ausgeschlossen sind privilegierter Zugang zu Dokumenten oder besondere Anhörungs- und Konsultationsrechte. Sicherlich liegt jedoch ein Vorteil in der Bekanntgabe eigener Handlungsbereiche. Vergleichbar der beim Bundestag registrierten Verbände und deren Vertreter („Lobbyliste“) fällt es Legislative und Exekutive leicht, zu bestimmten Gesetz- und Rahmensetzungsprozessen Einladungen zu Konsultationen an die betroffenen Organisationen auszusprechen. Per Eintragung in das Lobby-Register kann eine solche E-Mail-Benachrichtigung aktiviert werden. Des Weiteren formuliert die Kommission eine Art „Glaubwürdigkeitshürde“, die genommen wird, wenn eine Organisation in das Register eingetragen ist: „Gemäß den allgemeinen Standards der Kommission für die Konsultation müssen jedoch ‚betroffene Parteien selbst transparent handeln […], damit die Öffentlichkeit sich ein Bild von den am Konsultationsverfahren Beteiligten und deren Verhalten machen kann. […] Es muss deutlich werden, welche Interessen sie vertreten.‘“ Dies würde durch Eintragung in das Register gewährleistet.

Eintragung in das Lobby-Register

Die Anmeldung unterscheidet vier Kategorien, die ausschlaggebend sind für die Darstellungsform der Finanzquellen und inhaltlich die einzelnen Anmeldeschritte sinnvoll eingrenzen: 1) „professionelle Berater und Anwaltskanzleien, die in der EU-Lobbyarbeit tätig sind“, 2) „Unternehmenslobbyisten und Wirtschaftsverbände“, 3) „Nicht-Regierungsorganisation (NRO) und Denkfabriken (think-tanks)“ und schließlich 4) „Andere Organisationen“.

Neben Informationen zur eigenen Organisation und deren vertretungsberechtigten Personen sind Angaben zu den Geschäftsbereichen zu hinterlegen sowie – am Beispiel für Wirtschaftsverbände – die für Lobbyarbeit geschätzten Kosten der direkten Lobbyarbeit bei den EU-Organen anzugeben. Unter den Gesamtkosten sind die Gesamtausgaben für EU-Lobbyarbeit zu verstehen. Neben der Angabe absoluter Werte kann die Angabe in Intervallen von 50.000 Euro erfolgen.

Abschließend verlangt die Registrierung die Anerkennung des Verhaltenskodexes und die Selbstverpflichtung, ihn „glaubwürdig und transparent durchzusetzen oder dass die Organisation einen Verhaltenskodex mit vergleichbaren Regeln befolgt“. Im letzten Fall soll der eigene Kodex auf Anfrage der Kommission vorgelegt werden können.

Fazit

„Es liegt nun an den Interessenvertretern zu zeigen, wie seriös sie sind, während die Kommission innerhalb der nächsten zwölf Monate die Rahmenbedingungen und deren Erfüllung beobachtet“, fasst Kallas zusammen. Das Lobby-Register der EU-Kommission agiert als Test für die Praktikabilität solcher Register für alle EU-Institutionen. Nach Ablauf dieser Phase in einem Jahr will die Kommission einen Bericht über die Effektivität und Transparenz-Erhöhung dieser Maßnahme veröffentlichen. Auch wird man abwarten, wie viele Interessenvertreter sich in das Register eintragen werden. Angesichts der bisher eher geringen Teilnahme werden Stimmen laut, die Grundannahme der Kommission, es träten 15.000 Vertreter in Brüssel regelmäßig auf, zu hinterfragen. Tom Antonissen, Berater bei Logos Public Affairs in Brüssel, vermutet, dass der Europäische PA-Dachverband mit seinen 35 Mitgliedern maximal bis zu 700 Lobbyisten verträte, die gemeinsam mit den Mitgliedern der Society of European Affairs Professionals (SEAP) auf etwa 1.000 Interessenvertreter in Brüssel komme. Hinzugenommen weitere Verbände und Institutionen, die nicht in beiden Dachverbänden organisiert sind, fragt Antonissen „where the other 13,500 lobbyists come from“.

Unabhängig von der Veröffentlichung der Daten im Lobby-Register, strebt das EU-Parlament selbst nach mehr Transparenz. Der Berichterstatter im Parlament und jetzige Außenminister Finnlands, Alexander Stubb, glaubt, Transparenzbestrebungen seien keine Einbahnstraße: „Wenn wir mehr Transparenz von Interessenvertretern einfordern, haben wir als Legislative auch die Aufgabe, transparenter zu sein. Was spricht dagegen, wie ich es vorgeschlagen habe, dass in Berichten und Veröffentlichungen alle Organisationen namentlich benannt werden, die der parlamentarische Berichterstatter angehört hat, um eine Beschlussvorlage zu erstellen? Ich glaube, ein solcher ‚legislativer Fußabdruck‘ würde die Transparenz maßgeblich erhöhen.“ So oder so – Lobby-Register und Selbstverpflichtung, eines ist sicher: Ein erster Schritt ist getan. Wie es weitergeht, wird die Zukunft weisen. (TR)

Weitere Infos

Direktzugang zum Register: www.ec.europa.eu/transparency/regrin

Die Eintragung als Interessenvertreter: https://webgate.ec.europa.eu/transparency/regrin/ri/registering.do

Informationen zur Transparenz-Initiative: http://ec.europa.eu/transparency

Mit Stand vom 9. Juli 2008 sind 137 Interessenvertreter im Register angemeldet. Sie verteilten sich auf die verschiedenen Kategorien und Unterkategorien wie folgt:

Professionelle Berater und Anwaltskanzleien, die in der EU-Lobbyarbeit tätig sind	16
Unternehmenslobbyisten und Wirtschaftsverbände	81
NRO und Denkfabriken („think-tanks“)	34
Andere Organisationen:	6

Quelle: Europäische Kommission

Häufige Fragen und Antworten zum Lobby-Register

Wo ist das Register zugänglich und wie kann man sich registrieren?

Unter der Internetadresse http://ec.europa.eu/transparency/regrin ist sowohl die Recherche im bestehenden Register möglich als auch die Eintragung.

Wer sollte sich registrieren?

Alle Organisationen, in deren Geschäftsbereich Tätigkeiten fallen, „mit denen auf die Politikgestaltung und den Entscheidungsprozess der europäischen Organe und Einrichtungen Einfluss genommen werden soll“, sind laut EU-Kommission aufgefordert, sich in das Register einzutragen.

Welche Tätigkeiten werden konkret umfasst?

Kontaktaufnahme mit Mitgliedern oder Beamten der EU-Institutionen, Vorbereitung, Verbreitung und Übermittlung von Anschreiben, Informationsmaterial oder Argumentations- und Positionspapieren, Organisation von Veranstaltungen, Sitzungen, Tagungen und Werbeveranstaltungen (in den eigenen Büroräumen oder anderen Räumlichkeiten) zur Unterstützung eines Ziels der Interessenvertretung. Tatsächlich fallen darunter auch Tätigkeiten im Rahmen formeller Konsultationen zu Gesetzesvorschlägen und anderen offenen Konsultationen. Hingehen fallen nicht darunter: Tätigkeiten im Zusammenhang mit Rechtsberatung oder sonstiger fachlicher Beratung, sofern diese mit der Ausübung des Grundrechts auf ein faires Verfahren, einschließlich des Rechts auf Verteidigung in Verwaltungsverfahren, verbunden sind; Tätigkeiten der Sozialpartner als Akteure im sozialen Dialog; Tätigkeiten aufgrund eines direkten Ersuchens der Kommission.

Wird auch von Anwaltskanzleien, Gewerkschaften, Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbänden eine Eintragung in das Register erwartet?

Ja, auch von ihnen wird eine Eintragung erwartet, da nicht die Organisationsform der ausschlaggebende Faktor für die Registrierung ist, sondern die Art der Tätigkeiten, die die Organisation wahrnimmt.

Fallen auch typische anwaltliche Tätigkeiten unter die Definition?

Tätigkeiten von Anwaltskanzleien, Beratern für öffentliche Angelegenheiten, Wirtschaftsprüfern usw., die einen Klienten in einer persönlichen Rechtssache vor dem Gerichtshof oder in einem wettbewerbsrechtlichen Verfahren beraten, sowie Anträge auf Dokumentenzugang bei den Kommissionsdienststellen fallen nicht in den Bereich des Registers. Auch Gewerkschaften oder Arbeitgeberverbände, die an einer Sitzung im Rahmen des sozialen Dialogs teilnehmen, müssen sich deswegen nicht registrieren. Erweitert sich der Tätigkeitsbereich jedoch über diesen Rahmen hinaus, und werden bestimmte Positionen bezüglich politischer Strategien der EU oder bestehender bzw. zukünftiger Rechtsvorschriften unterstützt, fällt dies in den von der Kommission bestimmten Bereich der Interessenvertretung. Die betreffenden Organisationen sollten sich daher in das Register eintragen.

Sollen sich auch kleine Organisationen oder einzelne Interessenvertreter registrieren?

Ja, da es hinsichtlich Mitgliederzahl, Umsatz, Anzahl der Angestellten usw. keine Einschränkung gibt. Das Register ist für die Erfassung von Organisationen und nicht von Einzelpersonen gedacht, es sei denn, diese arbeiten als unabhängige Interessenvertreter.

Ist die Vertretung in Brüssel Voraussetzung für die Eintragung?

Nein. Wo das Büro einer Organisation angesiedelt ist, spielt keine Rolle. Ausschlaggebend sind die Tätigkeiten in dem von der Kommission bestimmten Bereich.

Der Klient ist eine Behörde (Stadt, Region usw.) – ist eine Registrierung notwendig?

Von Behörden wird generell keine Eintragung in das Register erwartet. Möchte sich eine öffentliche Körperschaft jedoch aus eigenen Interessengründen registrieren, kann sie das tun. Diese Ausnahmeregelung gilt nur für öffentliche Körperschaften. Sie gilt nicht für Organisationen, die von ihrem rechtlichen Status her nicht öffentlich sind, selbst wenn die Organisationen vollständig oder teilweise aus Behörden bestehen.

Sind mit der Registrierung bestimmte Privilegien verbunden?

Nein. Die Registrierung stellt keine Akkreditierung dar und verhilft auch nicht zu einem privilegierten Zugang zu Informationen. Darum sollten Organisationen ihre Eintragung im Register auch nicht als eine Akkreditierung oder offizielle Anerkennung seitens der Kommission darstellen.

Ergeben sich Vorteile aus der Registrierung?

Aus einer Registrierung ergeben sich jedoch folgende Vorteile für die eingetragenen Organisationen: 1. Wenn die Kommission öffentliche Konsultationen in den während der Registrierung hinterlegten Bereichen einleitet, erhalten die im Register eingetragenen Organisationen dazu eine E-Mail-Benachrichtigung, wenn sie es wünschen. 2. Die Kommission verpflichtet sich zur Veröffentlichung aller Beiträge, die während der öffentlichen Konsultationen eingehen. Grundsätzlich hat die Eintragung im Register keine Auswirkungen auf das Recht einer Organisation, Beiträge zu öffentlichen Konsultationen einzureichen.

Gibt es Garantien, dass die im Register gemachten Angaben korrekt sind?

Alle sachbezogenen und im Register zugänglichen Angaben werden auf alleinige Verantwortung der einzelnen Organisationen gemacht.

Was ist bei der Offenlegung der Finanzen zu beachten?

Die finanziellen Offenlegungspflichten richten sich nach der jeweiligen Kategorie, in der Organisationen eingeordnet sind. Beispielsweise wird von Organisationen der ersten Kategorie (professionelle Berater und Anwaltskanzleien, die in der EU-Lobbyarbeit tätig sind) erwartet, dass der Umsatz aus der Lobbyarbeit bei den EU-Institutionen auf Grundlage des letzten Jahresabschlusses ersichtlich wird. Unter dem Umsatz sind die Gesamteinnahmen der Organisation aus der EU-Lobbyarbeit zu verstehen. Auch eine Auflistung der betroffenen Klienten wird erwartet. Die Klienten sind in nach Vertragswert absteigender Reihenfolge aufzulisten und in entsprechende Umsatzgrößenklassen zu ordnen. Bei anderen Kategorien gelten leicht andere Maßgaben. Diese werden während des Registrierungsprozesses angezeigt.

Wird die Kommission Statistiken und Analysen zu den Kosten der EU-Lobbyarbeit anfertigen und veröffentlichen?

Nein, die Kommission hat nicht vor, Finanzstatistiken oder -analysen zu den offengelegten Beträgen zu erstellen. Allerdings wird sie Informationen zur Gesamtzahl der registrierten Organisationen und zu den Kategorien, denen diese angehören, veröffentlichen.

Fallen für die Registrierung Gebühren an?

Nein, die Eintragung in das Register ist gebührenfrei.

Kann man sich dem Verhaltenskodex der Kommission anschließen, ohne sich im Register einzutragen?

Nein.

Weitere Informationen in den FAQs der EU-Kommission: https://webgate.ec.europa.eu/transparency/regrin/infos/faq.do