Länderfinanzausgleich: Der Reformdruck wächst

(Berlin) - Der Länderfinanzausgleich ist wieder in der Diskussion. 2004 läuft der Solidarpakt aus, mit dem die neuen Länder 1995 in die gesamtdeutsche Finanzverfassung einbezogen wurden. Außerdem hat das Bundesverfassungsgericht die jetzigen Regelungen nur noch übergangsweise bis Anfang 2005 als mit der Verfassung vereinbar erklärt.

Die Regelungen des deutschen Länderfinanzausgleichs stehen seit langem in der Kritik. Sie bezieht sich vor allem auf die negativen Anreizeffekte, die von einer hohen Ausgleichswirkung bezüglich der Finanzkraft der Länder ausgehen. Zudem ist das System äußerst kompliziert und intransparent.

Wenn nach Länderfinanzausgleich und Bundesergänzungszuweisung (BEZ) die Finanzkraft aller finanzschwachen Länder auf 99,5 Prozent des Durchschnitts angehoben wird, so kommt dies einer Nivellierung sehr nahe. Spiegelbildlich verringert sich die Finanzkraft der starken Länder. So sinkt zum Beispiel das finanzstärkste Land Hessen von 118 Prozent auf 104 Prozent. Die Anreize, eigene Steuerquellen zu erschließen, zu pflegen und auszuschöpfen, werden dadurch sowohl für die finanzschwächsten als auch für die finanzstärksten Länder vermindert. Gute regionale Wirtschaftspolitik, die die Standortbedingungen verbessert und sich um Unternehmensansiedlungen bemüht, wird auf diese Weise bestraft; umgekehrt wird eine schlechte Politik im bestehenden System alimentiert.

Die Regelungen des Finanzausgleichs waren seit Gründung der Bundesrepublik umstritten und schon mehrfach Gegenstand von Urteilen des Bundesverfassungsgerichts. Das jüngste Urteil vom November vergangenen Jahres geht auf eine Klage der Länder Baden-Württemberg, Bayern und Hessen zurück. Im Kern klagten diese Länder gegen eine Übernivellierung der Finanzkraft und eine damit verbundene Umkehr der Finanzkraftreihenfolge der Länder. Ursprünglich finanzschwache Länder hätten nach allen Schritten des Finanzausgleichs - so die Kläger - pro Kopf mehr Einnahmen zur Verfügung als ursprünglich finanzstarke Länder. Ob es tatsächlich eine solche Übernivellierung gibt, ist umstritten und hängt von der Berechnungsweise ab.

Ungeachtet dieser Auseinandersetzung über den methodisch richtigen Berechnungsmodus und der Frage, ob es nun eine Übernivellierung oder nur ein hohes Maß an Nivellierung gibt, bleibt jedoch festzuhalten, dass unter ökonomischen Anreizgesichtspunkten das Ausgleichmaß in jedem Fall zu hoch ist. Insofern zielte die Klage in die richtige Richtung. Erstaunlich war allerdings, dass alle drei Länder gegen ein Gesetz Klage erhoben, dem sie im Jahre 1993 selbst zugestimmt haben, obwohl die fiskalischen Auswirkungen damals schon bekannt waren.

In seinem Urteil erklärt das Bundesverfassungsgericht die jetzigen Regelungen nur noch für eine Übergangszeit als verfassungskonform. Spätestens zum 1. Januar 2005 muss ein neues Finanzausgleichsgesetz in Kraft treten. Die Karlsruher Richter begründen dies damit, dass die Maßstäbe und Kriterien nicht hinreichend konkretisiert sind, nach denen die heutigen Ergebnisse des Finanzausgleichs zustande kommen. Um den politischen Ermessensspielräumen bei der Festlegung der Ausgleichszahlungen Grenzen zu setzen, verlangen sie vom Gesetzgeber, bis Ende 2002 ein so genanntes Maßstäbegesetz zu verabschieden. Darin sollen die im Grundgesetz enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe zum Finanzausgleich konkretisiert werden.

Für die klagenden Länder ist das Urteil ein Teilerfolg. Es stärkt ihre Verhandlungsposition, weil ohne Einigung auf ein Maßstäbegesetz beziehungsweise auf ein neues Finanzausgleichsgesetz der heutige Finanzausgleich automatisch auslaufen wird. Andererseits haben die Verfassungsrichter ausdrücklich festgestellt, dass durch Sonderbundesergänzungszahlungen die Finanzkraftreihenfolge der Länder verändert werden darf, wenn diesen außergewöhnliche Belastungen zu Grunde liegen. Damit ist die Klage in einem wesentlichen Punkt ins Leere gelaufen.

Allerdings müssen solche, die Finanzkraftreihenfolge verändernden Sonder-BEZ laut Bundesverfassungsgericht die Ausnahme bleiben und unterliegen einer besonderen Begründungspflicht. Für die neuen Länder dürfte es derzeit nicht schwer fallen, eine solche Ausnahme zu begründen. Für die Zukunft schränkt das Urteil jedoch den Spielraum zur Vergabe solcher Sonder-BEZ ein. Bemerkenswert ist ebenfalls, dass die Karlsruher Richter eine Anhebung der finanzschwachen Länder auf 95 Prozent der durchschnittlichen Länderfinanzkraft als "vertretbare Balance zwischen Landesautonomie und bundesstaatlicher Solidargemeinschaft" bezeichnen. Damit wurde ein Orientierungspunkt für das Ausgleichmaß gesetzt, an dem man bei einer Neuregelung des Finanzausgleichs nur schwer vorbeikommen wird. Hoffnungen, für eine deutliche Absenkung des Ausgleichsniveaus Unterstützung aus Karlsruhe zu erhalten, haben sich damit zerschlagen.

Das Karlsruher Urteil setzt den Gesetzgeber durch seine Fristsetzungen unter starken Handlungs- und Termindruck. Inzwischen wurde eine Regierungskommission von Bund und Ländern eingesetzt, die Vorschläge für eine Neuregelung des Finanzausgleichs entwickeln soll. Ein Maßstäbegesetz wäre ein neues Element in deutschen Finanzausgleichsgefüge. Mit der darin vorzunehmenden Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe des Grundgesetzes besteht zumindest die Chance, den Finanzausgleich an objektiveren Kriterien als bisher auszurichten.

Vor allzu übertriebenen Hoffnungen ist jedoch zu warnen. Es ist wahrscheinlich, dass sich das bisherige Feilschen bei den Verhandlungen zum Finanzhaus nun lediglich auf die Ebene des Maßstäbegesetzes verlagert. Länder und Bund werden versuchen, die Kriterien möglichst vorteilhaft im Hinblick auf die eigene fiskalische Position zu gestalten.

Insofern geht von dem Urteil zwar ein heilsamer Druck zur Neuregelung aus; es schafft aber keineswegs automatisch den Durchbruch zu einer grundlegenden Reform der Finanzverfassung. Das kann im übrigen auch nicht die Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts sein. Vielmehr kommt es auf den politischen Willen an, eine solche umfassende Reform in Angriff zu nehmen, die über eine Neuregelung des horizontalen Finanzausgleichs hinausgeht. Sie sollte am Leitbild des Wettbewerbsföderalismus orientiert sein.

Quelle und Kontaktadresse:
Bundesverband deutscher Banken e.V. (BdB) Burgstr. 28, 10178 Berlin Telefon: 030/16630 Telefax: 030/16631399